Warning: The magic method __set() must have public visibility and cannot be static in /home/domgogolya/domgogolya.ru/library/zcms/fumo/db-mapper.php on line 322

Warning: The magic method __get() must have public visibility and cannot be static in /home/domgogolya/domgogolya.ru/library/zcms/fumo/db-mapper.php on line 341

Warning: The magic method __isset() must have public visibility and cannot be static in /home/domgogolya/domgogolya.ru/library/zcms/fumo/db-mapper.php on line 352

Warning: The magic method __unset() must have public visibility and cannot be static in /home/domgogolya/domgogolya.ru/library/zcms/fumo/db-mapper.php on line 357

Warning: session_start(): Cannot send session cookie - headers already sent by (output started at /home/domgogolya/domgogolya.ru/library/zcms/fumo/db-mapper.php:322) in /home/domgogolya/domgogolya.ru/library/zcms/fumo/engine.php on line 60

Warning: session_start(): Cannot send session cache limiter - headers already sent (output started at /home/domgogolya/domgogolya.ru/library/zcms/fumo/db-mapper.php:322) in /home/domgogolya/domgogolya.ru/library/zcms/fumo/engine.php on line 60

Warning: The magic method __set() must have public visibility and cannot be static in /home/domgogolya/domgogolya.ru/library/zcms/modules/content/content-model.php on line 182

Warning: The magic method __get() must have public visibility and cannot be static in /home/domgogolya/domgogolya.ru/library/zcms/modules/content/content-model.php on line 187

Warning: The magic method __isset() must have public visibility and cannot be static in /home/domgogolya/domgogolya.ru/library/zcms/modules/content/content-model.php on line 192

Warning: The magic method __unset() must have public visibility and cannot be static in /home/domgogolya/domgogolya.ru/library/zcms/modules/content/content-model.php on line 197

Warning: Cannot modify header information - headers already sent by (output started at /home/domgogolya/domgogolya.ru/library/zcms/fumo/db-mapper.php:322) in /home/domgogolya/domgogolya.ru/library/zcms/fumo/engine.php on line 305
 Новый инструмент бюджетного финансирования

В.П. Викулова
кандидат педагогических наук, заслуженный работник культуры РФ,
директор ГБУК «Дом Н.В. Гоголя – мемориальный музей и научная библиотека»

 

Новый инструмент бюджетного финансирования

Экономические реформы всегда затрагивают самые широкие слои населения, они находят отражение во всех сферах жизни общества.

Начиная с XIX века в России проводилось достаточное количество важнейших реформ. В частности, можно отметить такие преобразования как денежная реформа 1839–1843 гг., крестьянская реформа 1861 г., «великие реформы» 60-х–70-х гг. XIX в., изменения в системе аграрных отношений, буржуазные реформы Александра II и их исторические последствия: земская, городская, судебная, реформа образования, военная; реформы С.Ю. Витте 1894–1905 гг. (стабилизация финансовой системы, создание золотого запаса, повышение косвенных налогов, введение винной монополии, денежная реформа, государственная поддержка крупной промышленности).

В советское время наиболее значимыми для экономики страны стали следующие реформы: новая экономическая политика (1921–1927 гг.), включавшая в себя отмену государственной хлебной монополии и либерализацию крестьянской торговли, затем процесс свёртывания нэпа (1928–1940 гг.) и вытеснение частного капитала, налоговая реформа, государственная монополизация банковской системы, утверждение административной системы управления и курс на коллективизацию сельского хозяйства.

Послевоенное развитие народного хозяйства пришлось на 1945–1953 гг. Важным экономическим событием того периода явилась денежная реформа 1947 г. За этим последовали попытки реформирования командно-административной системы (1953–1964 гг.). В 1961 г. была осуществлена очередная денежная реформа.

Хозяйственная реформа 1965 г. включала в себя восстановление системы министерств, изменение системы планирования и экономического стимулирования. Исчерпание реформистских потенций в связи с несоответствием задач и возможностей реформирования экономики, а также безусловность командно-административных приоритетов экономического развития, привели к «холодной войне» и милитаризации экономики.

В новейшую историю России вошла «перестройка» советской экономики (1985–1991 гг.): перевод промышленности на хозрасчёт и самофинансирование, перспективы арендного подряда на селе, попытки перехода к регулируемой рыночной экономике и денежная реформа 1991 г.

В 90-е гг. XX в. произошла смена модели экономического развития: в декабре 1991 г. был принят указ о свободе торговли, в январе 1992 начались либерализация цен, гиперинфляция, ваучерная приватизация. Июль-сентябрь 1993 запомнились россиянам падением темпов инфляции, отменой рубля СССР (денежная реформа).

1 января 1998 произошла 1000-кратная деноминация рубля, а 17 августа 1998 г. начался экономический кризис, повлёкший за собой дефолт по внутренним обязательствам (ГКО), четырёхкратный обвал курса рубля, проведение массовой приватизации, легализацию частнокапиталистического предпринимательства, либерализацию экономических отношений и изменение роли государства в регулировании экономических процессов.

Глубокие социально-культурные, экономические и политические перемены в стране, произошедшие в 90-х гг. XX в., потребовали переосмысления и преобразования государственной культурной политики – её предмета, целей, задач, основных направлений, управленческих методов и т.п. Кардинальной переоценке была подвергнута роль самого государства в сохранении и развитии культуры, регулировании культурной жизни общества. Существенное влияние на деятельность учреждений в этой области оказало и разграничение полномочий в области культуры между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и местным самоуправлением. В последующие годы появились различные формы собственности на объекты культуры, учреждениям была предоставлена возможность осуществлять самостоятельную хозяйственную деятельность.

Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. N 1065 «О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями» явилось очередной значимой вехой в истории экономических преобразований. Принято также соответствующее Положение, которое устанавливает порядок формирования и финансового обеспечения выполнения федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями государственного задания на оказание ими государственных услуг физическим и юридическим лицам за счёт бюджетных ассигнований федерального бюджета.

Основное содержание реформы заключается во внедрении в деятельность бюджетных и автономных учреждений практики выдачи государственных заданий на оказание услуг. Государственное задание становится важнейшим финансовым документом бюджетного учреждения. Практика внедрения госзаданий предусматривает введение государственных заданий на оказание государственных услуг, при этом финансирование бюджетных учреждений заменяется финансированием оказанных услуг. Реформа способствует увязке объёмов и качества услуг с объёмами бюджетных ассигнований.

Новые основы финансирования введены в практику бюджетного планирования с 1 января 2009 г., а с 1 января 2010 г. государственное задание становится важнейшим финансовым документом бюджетного учреждения.

Согласно определению Бюджетного кодекса РФ (Статья 6), государственное задание − документ, устанавливающий требования к составу, качеству и объёму (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных услуг (выполнения работ).

Условиями для формирования госзаданий являются утверждённые перечни государственных услуг (работ), а также наличие процедуры эффективного взаимодействия главного распорядителя бюджетных средств с подведомственными бюджетными учреждениями в рамках формирования проекта государственного задания и его финансового обеспечения.

Перечни государственных услуг формируются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в определённой сфере деятельности в соответствии с его отраслевой принадлежностью.

Сроки планирования бюджетных ассигнований могут варьироваться: на срок до одного года при составлении проектов бюджета для планирования бюджетных ассигнований в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год; на срок до трёх лет в случае утверждения бюджета на плановый период (3 года) – утверждение на очередной финансовый год и плановый период. При этом возможны корректировки после утверждения основных параметров бюджета (Бюджетный кодекс РФ, статья 69.2).

Государственная услуга финансируется по следующим направлениям: выполнение государственного задания, содержание имущественного комплекса, содержание движимого имущества.

При расчёте нормативных затрат на оказание госуслуги предлагается выделять и учитывать затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда, затраты на приобретение расходных материалов, затраты на коммунальные услуги и иные затраты, связанные с использованием имущества, затраты на общехозяйственные нужды.

В числе обязательных требований к составлению Перечня госуслуги − категория потребителей услуги, перечень и единицы измерения показателей её объёма, а также показатели качества.

Количественная характеристика госуслуги учитывает фактических и потенциальных потребителей, причём количество потенциальных потребителей рассчитывается исходя из существующих ограничений: проектной мощности, пропускной способности, вместительности учреждения, повышения квалификации или численности работников.

Объём оказания государственной услуги характеризуются 1–2 показателями, которые приводятся с уточнением единиц измерения и методик расчета согласно утвержденному перечню государственных услуг в отчётном, текущем или плановом периоде.

Для характеристики качества оказываемой государственной услуги достаточно не менее двух-трёх, но не более пяти показателей. Их состав должен быть по возможности единым для всех государственных бюджетных учреждений, оказывающих одинаковую услугу. Рекомендуется отражать степень профессиональной подготовки работников, оказывающих государственные услуги, с указанием уровня образования для конкретных должностей либо групп работников, периодичности повышения квалификации, установленных требований к стажу работы, а также показатели, характеризующие удовлетворённость потребителей государственной услуги.

Для расчёта норматива затрат государственной услуги используются нормативный, структурный, экспертный методы.

Что касается библиотечной отрасли, то при составлении госзадания внутри неё можно выделить следующие группы учреждений: ЦБС с отдельно стоящими зданиями, ЦБС во строено-пристроенных зданиях, самостоятельные библиотеки в отдельно стоящих зданиях, самостоятельные библиотеки во строено-пристроенных зданиях, ЦБС и библиотеки в помещениях-памятниках культурного наследия.

Для определения госзадания и расчёта бюджетной субсидии на 2011 г. предложено классифицировать учреждения культуры по типам: централизованные библиотечные системы, библиотечные комплексы, самостоятельные библиотеки, центральные городские библиотеки.

Среди библиотечных услуг выделяются следующие:

  • создание нового продукта (библиографических и информационных ресурсов, книжной продукции и периодики, научно-методических и учебных материалов, творческих материалов для организации мероприятий, направленных на популяризацию чтения и развитие творческой активности, рекламно-информационных изданий);
  • сохранение культурных ценностей: формирование, обновление библиотечного фонда; управление фондом (организация, учёт, исключение, исследование, моделирование библиотечных фондов); переплёт и реставрация; резервное копирование и др.;
  • комплектование библиотечного фонда: зарплата персонала (основной, административно-управленческий); приобретение книг, брошюр, периодики; расходы на транспорт, связь, расходные материалы;
  • библиотечные и сервисные услуги: библиотечное, библиотечно-сервисное, справочно-библиографическое обслуживание, обслуживание лиц с ограниченными возможностями, в том числе слепых и слабовидящих;
  • информационно-библиографические услуги: информационно-библиографическое обслуживание, информационно-аналитическая поддержка в области библиотечного дела;
  • услуги культурно-образовательного характера: проведение культурно-массовых, образовательных мероприятий и общественных акций; предоставление площадей для проведения мероприятий по заданию учредителя;
  • оказание методической помощи: предоставление научно-методической помощи общедоступным библиотекам; оказание образовательных услуг; повышение квалификации сотрудников публичных библиотек;
  • научно-исследовательские услуги: проведение прикладных исследований в области библиотечного дела; предоставление итогов научных исследований;
  • издание печатных и мультимедийных материалов информационно-библиографического и методического характера;
  • организация сетевого взаимодействия общедоступных библиотек, в том числе организация Единого распредёленного фонда.

Нужно отметить, что в соответствии с п. 3 ст. 12 Федерального закона «О библиотечном деле» все библиотеки (независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности), которые имеют в своих фондах особо значимые издания и коллекции, отнесённые к памятникам истории и культуры, обеспечивают их сохранность и несут ответственность за их своевременный учёт в сводных каталогах, регистрацию их как части культурного достояния народов Российской Федерации, а также их включение в автоматизированные базы данных в рамках федеральных программ сохранения и развития культуры.

Поскольку библиотеки являются наиболее специфическими учреждениями культуры, для их работы всегда требуются особые методы учёта и отчётности, многочисленный высококвалифицированный персонал, умеющий профессионально работать с разным контингентом читателей. Сотрудники библиотек должны владеть компьютерными технологиями, обладать организаторскими, творческими способностями, иметь возможность постоянно повышать свою квалификацию и обмениваться опытом с коллегами. Но самое главное, исходя из основной задачи – максимального удовлетворения запросов читателей, сфера библиотечного обслуживания населения может успешно развиваться лишь в условиях тесного взаимодействия, межбиблиотечного сотрудничества.

Начальная практика внедрения государственных заданий показывает, что на данный момент не установлена процедура работы с госзаданиями и не определён чёткий состав оказываемых услуг. Кроме того, отсутствуют унифицированные механизмы и процедуры в этой области, что существенно затрудняет внедрение этого инструмента бюджетного планирования и бюджетирования. Механизмы и подходы к формированию и финансовому обеспечению государственных заданий в настоящее время только формируются федеральными органами исполнительной власти и федеральными бюджетными учреждениями.

Вместе с тем, практика работы с госзаданиями уже апробирована субъектами и муниципальными образованиями Российской Федерации.

Так, Перечень услуг библиотечного обслуживания в публичных библиотеках Санкт-Петербурга включает в себя основные виды выполняемых работ. Это, в первую очередь, создание библиографических и информационных ресурсов: проведение научной обработки библиотечных фондов, создание поискового и справочно-библиографического аппарата, читательских баз данных, электронных библиотек, корпоративных библиотечно-информационных ресурсов). Далее следует информационно-библиографическое обслуживание, в которое входит обеспечение пользователям доступа к базам данных, предоставление избирательной информации специалистам или организациям по тематическим запросам путём распространения информации, дифференциального обслуживания, организация консультаций по библиотечному фонду и справочно-поисковому аппарату, выполнение фактографических, библиографических тематических справок, предоставление информационных услуг. Культурно-массовая работа подразумевает организацию выставок, в том числе музейных, проведение литературно-музыкальных мероприятий и презентаций, организацию работы объединений, проведение фестивалей, смотров, конкурсов и других мероприятий, направленных на популяризацию чтения и развитие творческой активности населения, публичный показ экспозиций музея в библиотеке, выездных выставок различной тематики. Особо выделены организация музейных экспозиций в библиотеках и проведение образовательных мероприятий. Библиотечные услуги в составе госзадания включают в себя поиск и выдачу по запросу пользователя документов из библиотечных фондов и информационных ресурсов на нетрадиционных носителях, обеспечение условий для работы с документами, организацию работы служб межбиблиотечного абонемента и служб электронной доставки документов, создание тематических книжных экспозиций и выставок новых поступлений, предоставление рабочего места для самостоятельного использования пользователем ПК, обеспечение доступа к Интернету и др.

В Московской области реализуется Методика расчёта нормативов затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ) физическим и юридическим лицам государственными учреждениями культуры, утверждённая распоряжением Министерства культуры Московской области от 29.12.2009 № 455-Р. Данная методика разработана в соответствии с постановлением Правительства Московской области от 22.07.2009 № 596/29 «Об утверждении Порядка формирования и финансового обеспечения выполнения государственных заданий на оказание государственных услуг (выполнение работ) физическим и юридическим лицам бюджетными и автономными учреждениями Московской области». Она основывается на действующей нормативной правовой базе, регулирующей оказание государственных услуг (выполнение работ) физическим и юридическим лицам бюджетными и автономными учреждениями культуры Московской области в соответствии с Перечнем государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) государственными учреждениями в сфере культуры. Методика обеспечивает решение следующих задач:

  • определение нормативной потребности в бюджетных средствах, необходимых для оказания государственных услуг физическим и юридическим лицам государственными учреждениями культуры Московской области;
  • совершенствование бюджетного планирования, направленного на повышение результативности деятельности государственных учреждений;
  • сокращение неэффективных бюджетных расходов в сфере культуры.

Методика разработана на основе комплексного подхода, универсальности применения для различных услуг, учёта региональных и индивидуальных особенностей государственных учреждений, а также соответствия действующей нормативной правовой базе Российской Федерации и Московской области.

Согласно положениям данной разработки, нормативные расходы на комплектование библиотечных фондов рассчитываются исходя из действующего норматива по комплектованию фондов, утверждённого распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.07.1996 № 1063-р «О социальных нормативах и нормах» (250 книг на 1000 жителей в год), а также норматива пополнения библиотечного фонда специализированных библиотек для слепых, которой должен составлять 12% от всего библиотечного фонда.

Нормативные расходы рассчитываются с учётом действующих цен на подписку периодических изданий (журналов и газет), приобретение нотных изданий, комплектование литературы для детей и юношества, взрослого населения, специальной литературы для слепых и слабовидящих, литературы для научной библиотеки (печатные издания, аудиовизуальные документы, документы на электронных носителях).

Переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг предусматривает постепенный отказ от сметного финансирования бюджетных учреждений; широкое использование механизма государственного (муниципального) социального заказа; применение конкурентных способов распределения бюджетных средств (проектный метод); финансовую привлекательность выполнения государственных заданий.

Методы формирования бюджета, ориентированного на результат, требуют определения основных критериев результативности деятельности учреждений культуры. В этой связи интересен опыт администрации г. Иркутска, попытавшейся установить и описать данные критерии. Среди них, например, участие в городских, областных, региональных, всероссийских, международных программах, конкурсах, фестивалях, выставках, научно-практических конференциях и других мероприятиях; методическая деятельность; взаимодействие с другими учреждениями культуры, общественными организациями; повышение квалификации работников, создание условий для творческого роста персонала; правильная расстановка и рациональное использование трудовых ресурсов учреждения, поддержание благоприятного морально-психологического климата в коллективе; применение различных форм по оказанию платных услуг населению, привлечение внебюджетных средств, работа со спонсорами; нравственное и эстетическое воспитание населения и иная деятельность, в результате которой сохраняются, создаются, распространяются и осваиваются культурные ценности; использование новых технологий, методов и форм в работе; культурно-просветительская деятельность среди населения города, направленная на удовлетворение духовных и культурных потребностей каждого члена общества; осуществление досуговых форм и методов работы, способствующих формированию позитивного мировоззрения и повышению культурного уровня жителей города.

Для характеристики результативности деятельности таких библиотечных учреждений как ЦБС г. Иркутска и Гуманитарный центр – библиотека им. семьи Полевых использованы следующие критерии: сохранение числа читателей и количества книговыдач, сохранение и пополнение фонда, наличие достаточного количества периодических изданий, отвечающих запросам населения; сохранение и распространение знаний и информации в обществе, информационно-библиографическое обслуживание населения города, научно-популяризаторская работа; издание информационных бюллетеней, рекомендательных списков литературы по темам, библиографических указателей; предоставление библиотечных фондов пользователям в библиотечных пунктах и наличие передвижных библиотек; изучение, сохранение в виде письменных документов и других носителей информации историко-краеведческих материалов; распространение историко-краеведческих знаний среди населения города (консультации, лекции, работа со школьниками) и др.

Приведённые критерии эффективности учреждений культуры, разработанные в г. Иркутске, представляют собой лишь первую попытку перехода к финансированию в зависимости от результата деятельности и являются «отправной точкой» для дальнейшего творчества всех государственных органов и органов местного самоуправления, управляющих данной сферой.

В Самарской области разработано Государственное задание на оказание бесплатных государственных услуг в сфере культуры на 2009 – 2011 гг., в частности, на организацию библиотечного обслуживания населения. Задание включает в себя наименование категории потребителей, их количество, а также виды предоставляемых услуг: предоставление во временное пользование документов библиотечного фонда; информационно-библиографическое обслуживание; организацию и проведение просветительских мероприятий; организацию и проведение выставочных мероприятий; методическое обслуживание. Среди показателей качества услуг отмечены число посещений, количество экземпляров библиотечного фонда, пополнение и восстановление фондов, объём электронного каталога и количество внесенных в него записей, количество оцифрованных документов, число публикаций в СМИ. В госзадании указаны по годам объём книговыдачи, количество просветительских мероприятий, выставок, выполненных справок, предоставленных консультаций, учебных занятий и изданных методических материалов. В числе платных услуг рассмотрены заказы на документы по телефону, выдача по межбиблиотечному абонементу и ЭДД, консультации по работе с информационными ресурсами, редактирование библиографических списков, предоставление копий фрагментов документов, обучение пользователей и т.д. Охарактеризованы основные процедуры оказания государственных услуг, таких как предоставление во временное пользование документов библиотечного фонда, организация и проведение просветительских, выставочных мероприятий, информационно-библиографическое, методическое обслуживание, а также обслуживание удалённых пользователей, обеспечение доступа к информационным ресурсам, обучение пользователей и сервисные услуги.

Владимирской областной научной библиотеке госзадание на оказание государственных услуг было установлено в 2009 году. Показателями качества предоставляемых услуг стали количество книговыдач и количество пользователей. Государственное задание было полностью выполнено учреждением. При этом администрация библиотеки сделала попытку оценить экономическую эффективность своего предприятия.

Главным показателем экономической эффективности данной библиотеки явилась, в первую очередь, стоимость обслуживания одного пользователя, которая вычислена делением совокупного бюджета отчётного года на количество пользователей и составляет 1574 руб. В этот показатель включаются расходы на комплектование, персонал и коммунальные услуги.

Ещё один показатель экономической эффективности библиотечного обслуживания – стоимость одного посещения. Вычисляется он делением совокупного бюджета на количество физических и виртуальных посещений. Во Владимирской областной научной библиотеке стоимость одного посещения – 85 руб. 60 коп.

Следующий показатель – стоимость одной книговыдачи, вычисляется путём деления общего бюджета на число книговыдач. Стоимость книговыдачи в данной библиотеке составила 51 руб. 4 коп.

Общие результаты деятельности учреждения позволяют говорить об успешной реализации всех его функций. Отметим, что одной из основных задач Владимирской областной научной библиотеки остается поддержание и развитие научного и производственного потенциала региона посредством информационного обслуживания различных категорий пользователей.

Таким образом, очевиден огромный потенциал государственного задания как инструмента бюджетного планирования и бюджетирования.

Поскольку до настоящего времени отсутствовала практика формирования государственных заданий в России и квалифицированных специалистов по решению данных задач, на современном этапе крайне важное значение имеет выработка чётких и единых требований, а также методических подходов к процессам организации работ по формированию и финансовому обеспечению государственных заданий на оказание государственных услуг (выполнение работ). Необходимо работать в тесном контакте с распорядителями бюджетных средств для грамотного составления перечня госуслуги и расчёта её норматива, упорядочить штатные расписания, точно определив административно-управленческий аппарат, задействованный на содержание движимого и недвижимого имуществ, а также предусмотреть гарантированное финансирование социальных проектов.

Чёткое формулирование финансовых основ деятельности любого учреждения, в том числе в сфере культуры, является первостепенной задачей его создателей (учредителей), а при правильных расчётах становится гарантией стабильности его деятельности и дальнейшего развития.

 

Библиография

1. Брагина, Т.В. О результатах и основных направлениях деятельности ГУК «Владимирская областная научная библиотека» в 2009 г. / Т.В. Брагина // http://www.library.vladimir.ru/biblio_tv.htm. — [Электронный ресурс].

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации. — М.: ЭКСМО, 2010. — 304 с.

3. Государственное задание на оказание бесплатных государственных услуг в сфере культуры Самарской области на 2009 – 2011 годы // http://www.lib.smr.ru/lib3/razdel.php?113. — [Электронный ресурс].

3. Иванов, В.В., Коробова, А.Н. Муниципальный менеджмент: Справочное пособие / В.В. Иванов, А.Н. Коробова. — М.: ИНФРА-М, 2002. — С. 268—299.

4. Ловидова, А.Г. Практика внедрения государственных заданий: проблемы и направления развития / А.Г. Ловидова // Финансовый справочник бюджетной организации. — 2010. — № 9.

5. О мерах по повышению эффективности деятельности руководителей муниципальных учреждений культуры // Муниципальная экономика. — 2004. — № 1 (17). — С. 75—76.

6. Савранская, О.Л. Как не испортить бюджетную обедню. Некоторые вопросы правового статуса учреждений, связанные с получением и расходованием средств из внебюджетных источников / О.Л. Савранская // Управа. — 2004. — № 1. — С. 21—23.